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近日，《煤炭工業發展“十五五”規劃》（以下簡稱《規劃》）印發，為未來五年煤炭工業高質量發展作出系統部署。
圍繞《規劃》提出的煤炭消費達峰、智能化轉型、多能協同發展等核心命題，本報記者專訪了國家能源集團煤炭規劃和市場專業首席專家朱吉茂。
煤炭不是被簡單替代退出，而是要加快轉型
能源法最早從法律層面明確“發揮煤炭在能源供應體系中的基礎保障和系統調節作用”，為煤炭功能轉型奠定了法律基礎。
“在此基礎上，《規劃》首次以行業頂層設計形式對煤炭產業作出定位，實現從法律原則到規劃實踐的貫通。”朱吉茂說。
“十五五”時期是新型能源體系建設的關鍵期，新能源裝機和發電量占比快速提升，但風光發電的間歇性、波動性，決定了電力系統對可靠支撐和靈活調節資源的需求不降反升；極端天氣多發頻發、國際能源市場不確定性增大，能源安全的內涵已從“夠不夠”拓展為“穩不穩、靈活不靈活”。
朱吉茂表示，《規劃》開宗明義，明確了煤炭的基礎保障與系統調節兩大作用，是對能源法關于新時期煤炭功能定位的細化完善、落地深化。其中，基礎保障作用守住能源安全底線，回答“安全底線由誰來守”的問題；系統調節作用保障能源產業平穩運行，破解新能源高比例接入后的電網平衡難題。
這一定位與消費達峰的表述互為表里，達峰意味著需求側“量”的邏輯變化，功能定位明確的是供給側“質”的價值重塑。未來，煤炭既要守住安全底線、保障民生需求，又要增強調節能力，在用能高峰時“頂得上”，在新能源出力充沛時“讓得出”。
朱吉茂說，對煤炭行業而言，這一定位穩定了發展預期，煤炭不是被簡單替代退出，而是向安全可靠供應、系統靈活調節、清潔高效利用加快轉型，全行業的發展重心、投資方向和考核標尺都要隨之調整。
煤炭開發將實現全過程管理
“經批準的礦區總體規劃是把控煤炭資源開發秩序的重要關口和基本依據。把一個礦區布多少礦、建多大規模、按什么節奏開發管住了，資源集約開發就有源頭保障。”朱吉茂說。
《規劃》強化礦區總體規劃管理，嚴格落實礦區總體規劃確定的開發方案，提高資源集約高效開發水平。
朱吉茂表示，把礦區總體規劃提到突出位置，主要是解決實踐中遇到的具體問題。比如，過去一些礦區規劃的執行不夠嚴格、邊規劃邊建設、井田劃分隨意調整、礦區開發強度和生態承載力不匹配等。《規劃》的思路是將關口前移，用規劃定布局、定規模、定開發節奏、定配套，嚴格落實開發方案。
朱吉茂解釋，這并非一項獨立的制度安排。從《規劃》整體框架來看，礦區總體規劃管理與產能“一本賬”總量管控、負面清單準入管理、黃河流域分區管控、落后無效產能退出等舉措，共同構成從源頭管控到過程監管的完整鏈條。與此同時，《規劃》提出，新建煤礦原則上要做到一次規劃、一次設計、一次建設到位，具備條件的要按照智能化標準開展設計建設，相關要求需在礦區總體規劃層面統籌落地。這一部署標志著煤炭開發管理模式，已從以往審批項目、管控具體項目轉向以規劃為引領的全過程管理。今后，煤礦企業獲取資源、推進項目時，必須先對標礦區總體規劃。
煤炭供給側“門檻管理”制度定型
“負面清單管理是煤炭產業準入制度的重大完善，解決的是各地準入標準不一、源頭把關不嚴等問題。”朱吉茂說。
《規劃》劃定的全國統一負面清單分為四個維度。一是規模門檻，原則上停止新建、改擴建山西、內蒙古、陜西、新疆（除南疆外）產能低于120萬噸/年的煤礦，寧夏低于60萬噸/年的煤礦，其他地區低于30萬噸/年的煤礦；二是災害門檻，停止新建產能低于90萬噸/年的煤與瓦斯突出、沖擊地壓、水文地質類型極復雜煤礦，讓小型煤礦遠離大災害；三是深度門檻，停止新建第一水平開采深度超1000米和改擴建開采深度超1200米的煤礦，停止新建和改擴建開采深度超600米的小型煤礦；四是生態門檻，禁止在生態保護紅線、自然保護地、飲用水水源保護區等生態敏感區內規劃新建煤礦。
朱吉茂表示，全國統一煤礦準入負面清單，既能防止低標準項目向監管薄弱地區轉移，也與優質先進產能向五大基地集中布局的導向相銜接。今后，新建煤礦將整體呈現大規模、低風險、智能化、綠色化特征，從項目準入源頭持續優化產業結構，安全和生態約束正式前移到規劃環節。這是煤炭供給側“門檻管理”的制度定型。
《規劃》明確，“十五五”期間所有新增產能必須納入產能“一本賬”后組織實施，同步強化產能登記公告管理。
朱吉茂表示，“一本賬”是煤炭行業治理現代化的基礎性工程，兼具三重作用：一是調整優化產能公告管理，有利于全行業及時摸清產能變化，為跨周期調控和區域供需平衡提供可靠的數據基礎；二是把產能建設納入統一、規范、可監測的管理框架，防止無序擴張，與消費達峰階段“控總量、優結構”要求相適應；三是為儲備產能調度、煤礦關閉退出管理提供統一標準，是儲備體系、退出機制有效運轉的前提。
達峰不等于煤炭地位動搖
將“推動煤炭消費達峰”納入總體要求，是《規劃》最具標志性的新表述之一。
朱吉茂說：“要從三個層面把握達峰內涵。一是要主動管控消費峰值，而非被動等待消費自然觸頂。在‘雙碳’目標引領下，新能源實現大規模持續發展；為給新能源拓展更大發展空間，煤電正加快向支撐性、調節性電源轉型。鋼鐵、建材等傳統耗煤行業用煤需求呈趨勢性回落，化工行業用煤需求雖有所增長，但總體增量有限，煤炭消費達峰的現實條件已經具備。二是達峰存在相應的前提。《規劃》明確，要重點保障國家重大戰略、重大項目用煤需求，有效保障電煤合理增量。實現達峰的主要路徑，是依靠重點用煤行業節能降耗、燃煤鍋爐和工業窯爐清潔能源替代、散煤壓減、原料燃料用煤替代減量等舉措。三是達峰不等于煤炭地位動搖。達峰之后，煤炭消費可在一段時期維持峰值水平，煤炭發揮的基礎保障與系統調節作用不會減弱。”
朱吉茂介紹，“十五五”時期實現煤炭消費達峰并非易事，核心是實現全社會用電增量全部由非煤電源增量予以覆蓋，既需要推動新能源持續規模化高質量發展，也需要配套出臺針對性政策予以支撐。當前及今后一段時期，煤電仍是我國規模最大、運行穩定可靠、經濟性突出的系統調節電源。對煤炭行業而言，“推動煤炭消費達峰”從根本上重塑了行業發展邏輯，行業發展不再以規模擴張為重點，必須把工作重心轉向結構優化、效能提升，依托煤炭清潔高效利用加快培育新質生產力。
朱吉茂表示，現代煤炭產業體系的建立，意味著評判煤炭工業發展水平的標尺由產量、產能等單一指標升級為綜合體系能力，既要保障能源供給充足，也要兼顧布局合理性、綠色開發水平、清潔利用成效、行業治理效能。煤炭行業支撐能源強國建設，核心是構建現代煤炭產業體系。
與此同時，《規劃》將先立后破原則系統落實到煤礦關閉退出工作中。
“先立得住，再破得穩，是立足我國煤炭資源稟賦與區域發展差異作出的科學決策。當前，西部地區是煤炭增產保供主力，東中部地區資源枯竭、災害嚴重煤礦較為集中，西南、東北地區中小型煤礦占比較高。若采取‘一刀切’方式推進煤礦退出，既可能對部分區域能源供應造成沖擊，也會引發職工安置、債務處置等一系列社會問題。《規劃》作出差異化部署，同時強化關閉退出計劃管理，統籌推進人員安置、債務處置、生態修復等工作，充分兼顧轉型成本與社會影響。”朱吉茂說，對煤炭行業而言，這一安排釋放了清晰的信號，即煤礦退出是有序、分節奏開展的，與接續產能建設、區域保供能力相適配。煤礦企業可據此合理謀劃投資與轉型工作，地方也能守牢能源安全和民生保障底線。
構建效能驅動與多能互補新格局
“十四五”以來，煤礦智能化建設大規模推進，智能化煤礦數量、產能和采掘工作面數量快速增長，建設成效顯著。但是，從調研情況看，部分煤礦存在“重建設、輕運行”的問題，有的系統建而不用、用而不好，常態化運行率低，智能化投入還沒有充分轉化為先進生產力。
《規劃》提出，到2030年智能化煤礦產能比例提升至75%，并系統部署分類分級建設、人工智能場景化應用和運行效能提升。
“這一轉變建立在對煤礦智能化發展階段的準確判斷上，《規劃》的導向從建起來轉向用得好。”朱吉茂說。
《規劃》具體部署了四個層面。目標層面，到2030年智能化煤礦產能比例提升至75%，強調智能化產能覆蓋的廣度；管理層面，鼓勵煤礦企業設立專門的智能化運維機構，研究制定常態化運行管理評價辦法、完善標準體系、組建行業標準化技術委員會；技術層面，攻關靶點對準常態化運行的堵點，如采煤自動截割與跟機移架、掘進遠程控制截割、露天礦卡無人駕駛編組化運行；產業層面，實施“人工智能+”行動，研發并推廣煤炭領域專用大模型，開展災害嚴重煤礦智能化改造，推動危險繁重崗位由機器人作業替代人工作業。
朱吉茂表示，下一步，煤礦智能化建設要加快從單點應用向系統集成迭代，考核導向也要從側重建成率轉向聚焦常態化運行率，讓智能化真正成為礦井安全生產的有力支撐和提效增能的新引擎。
“系統化部署煤炭與新能源融合發展，是《規劃》體現的前瞻性。”朱吉茂說，過去一些人認為煤炭和新能源是“此消彼長”的關系，新能源多了煤炭就得減少。實際上，兩者互補性很強，礦區有沉陷區、工業場地、復墾區等豐富的土地資源，有現成的電力負荷和消納場景，這恰恰是發展新能源所需要的。同時，煤電又能為新能源規模化發展提供必要的調節和支撐。
《規劃》圍繞煤炭與新能源融合發展作出四個層面的部署。一是空間融合，依托采煤沉陷區、工業場地、復墾區等布局光伏、風電項目，在積水成湖的沉陷區建設水上光伏電站，推廣光伏與種養殖一體化開發模式；二是系統融合，因地制宜建設源網荷儲協同運行的智能微電網，有序推進綠電直供，鼓勵參與綠證、綠電交易，提升礦區綠電消納比重；三是用能替代，推廣電動礦卡、氫能礦卡替代燃油重卡，發展地熱供暖、瓦斯發電、余熱回收利用，壓減礦區自用煤炭消耗；四是產業耦合，支持煤制油氣、現代煤化工項目實施綠電綠氫替代和碳捕集、利用與封存改造，引導煤礦企業統籌布局煤電與新能源產業。
“未來的礦區，不只是煤炭生產基地，更是煤、電、化工、新能源等多能協同發展的綜合能源基地。”朱吉茂說。（謝吉東）
